疫情之下的規(guī)劃啟示錄
時間：2020-03-12 18:28:49
來源：自然資源部、自然資源報社
思考一
補齊國土空間規(guī)劃安全短板
“這次疫情是對我國治理體系和能力的大考。”2月3日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局常務(wù)委員會會議上強調(diào)，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)。要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力。
新冠肺炎疫情暴露出規(guī)劃方面的哪些短板？
我們看到，疫情來臨，我國大部分城市和鄉(xiāng)村并沒有規(guī)劃疫區(qū)隔離區(qū)，而導(dǎo)致疫情得不到有效控制。目前，我國已有的規(guī)劃，并沒有要求編制關(guān)于傳染病的專項規(guī)劃，各種住宅和商用建筑中缺乏衛(wèi)生防疫的相關(guān)規(guī)劃，涉及公共安全的防災(zāi)規(guī)劃中也沒有涉及防疫規(guī)劃的內(nèi)容。同時，我們?nèi)狈魅静】刂坪凸舶踩O(shè)施建設(shè)的相關(guān)強制性技術(shù)規(guī)范，以及控制傳染病流行的規(guī)劃設(shè)計方法。
“城市，猶如一個人，規(guī)劃不僅要關(guān)注其成長與理想，為其描繪美好藍(lán)圖，也要關(guān)注其健康，分析其發(fā)展中所出現(xiàn)的問題，對于負(fù)面問題需要提前預(yù)防并予以及時治療?！敝袊鞘幸?guī)劃學(xué)會標(biāo)準(zhǔn)化工作委員會副主任委員劉奇志認(rèn)為，新的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建要補上安全、健康、防疫的短板，做到“在戰(zhàn)爭中學(xué)會戰(zhàn)爭”。
多位專家建議，應(yīng)將各類災(zāi)害防治納入國土空間規(guī)劃體系，在“雙評價”階段即梳理重大安全隱患事項和空間，并作為剛性底線管控。強化國家安全發(fā)展示范城市評價細(xì)則相關(guān)指標(biāo)在國土空間指標(biāo)體系中的重要作用，將醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施專項單獨作為專題納入編制體系。在空間規(guī)劃的專項規(guī)劃體系中增加公共衛(wèi)生專項規(guī)劃，或編制公共衛(wèi)生與醫(yī)療系統(tǒng)專項規(guī)劃，凸顯公共衛(wèi)生、醫(yī)療機構(gòu)承擔(dān)職能定位的不同，強化保障兩個不同類別設(shè)施所需要的空間資源。
當(dāng)前，我國正處于規(guī)劃體制機制變革期，原城市規(guī)劃體系向國土空間規(guī)劃體系轉(zhuǎn)型，給規(guī)劃界帶來深入思考的良機。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，要順應(yīng)新的歷史方位下新時代發(fā)展的要求，進(jìn)行重構(gòu)性改革。要結(jié)合正在開展的省級國土空間規(guī)劃編制工作，在國土空間規(guī)劃體系中，把公共衛(wèi)生風(fēng)險納入防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)專項，并納入管控范疇，以更好地對全域國土空間全要素進(jìn)行謀劃統(tǒng)籌，推動空間高質(zhì)量發(fā)展與空間分事權(quán)治理協(xié)同，促進(jìn)治理體系完善和治理能力提升。
思考二
做好防疫空間規(guī)劃布局
我們不可避免地將新冠肺炎疫情與2003年“非典”相比較。兩者相同點是都爆發(fā)于人口稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特大城市，而不同卻在于擴散的規(guī)模。2003年“非典”導(dǎo)致全國7700多人受感染，而新冠肺炎疫情目前確診人數(shù)已超過8萬。
10倍的人數(shù)對比警示著什么？國土空間規(guī)劃又該如何布局？如何預(yù)防？
在中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛看來，此次疫情發(fā)生、快速傳播以及防控遇到的困難，在一定程度上暴露了城市人口和資源空間過度聚集帶來的負(fù)面效果。規(guī)劃應(yīng)及時匯總防疫過程中暴露出來的城市公共產(chǎn)品在空間配置上存在的問題，基于分散聚集的趨勢，構(gòu)建多中心、網(wǎng)絡(luò)化、間隔狀的城市區(qū)域新形態(tài)。
城市的人口規(guī)模和空間形態(tài)是國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵問題。如何處理好集中與分散的關(guān)系，做好用地組織和空間布局的合理分區(qū)與有機聯(lián)系，是國土空間規(guī)劃十分重要的課題。
有學(xué)者提出，大城市應(yīng)采取組團(tuán)式的城市結(jié)構(gòu)，在廣州、重慶、杭州等大城市已有實踐，因自然地形地貌水系分割或防止城區(qū)“攤大餅”而發(fā)展近郊組團(tuán)。同時，控制傳染病從一個城市向另一個城市傳播，必須要重視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，從整體和區(qū)域城鎮(zhèn)布局上增加城區(qū)之間的綠化隔離帶。該舉措既可以調(diào)節(jié)城市小氣候，也可以作為防災(zāi)避災(zāi)的緩沖地帶，在非常時期建設(shè)傳染病病人運送系統(tǒng)、傳染病隔離設(shè)施、衛(wèi)生隔離帶，防止傳染病傳播。
凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。國土空間規(guī)劃的前瞻和預(yù)測屬性，應(yīng)為突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理、病人隔離和收治提前規(guī)劃好空間。
如何做到未雨綢繆？在廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授趙燕菁看來，衛(wèi)生防疫、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施要做到“平戰(zhàn)結(jié)合”。因為任何災(zāi)害都是小概率事件，超大城市為小概率事件做100%的準(zhǔn)備既不經(jīng)濟(jì)也不可持續(xù)，這就要求規(guī)劃用來應(yīng)急的城市“儲備”設(shè)施在平時也要能夠低成本維持。
廈門市城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長鄧偉驥認(rèn)為，城市防災(zāi)空間用地的規(guī)模、布局選址、基礎(chǔ)設(shè)施配套必須符合應(yīng)急避災(zāi)要求進(jìn)行建設(shè)；平時的聚會廣場、公園綠地、體育公園、展覽館等在戰(zhàn)時可結(jié)合避災(zāi)進(jìn)行建設(shè)（例如，此次新冠肺炎疫情中的武漢國際博覽中心“方艙醫(yī)院”、武漢體育館“方艙醫(yī)院”等）；就突發(fā)公共衛(wèi)生事件來說，防災(zāi)空間選址可考慮緊鄰大型醫(yī)院選址，可作為“戰(zhàn)”時迅速安置避災(zāi)防疫隔離場所，就近發(fā)揮醫(yī)院支撐作用。
思考三
推動空間智慧精細(xì)治理
此次新冠肺炎疫情來勢迅猛，數(shù)據(jù)更新速度、中央決策部署不可謂不快，各地政府落實也是拼盡全力。然而，在這場人民戰(zhàn)爭里，如何及時識別疫情與安排部署，如何有效調(diào)配和保障物資供應(yīng)仍面臨諸多考驗。
在與時間的賽跑中，我們的空間治理還能更快、更好嗎？
在廣東省智慧空間規(guī)劃工程技術(shù)研究中心主任張鴻輝看來，隨著區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等智能內(nèi)核技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，以智慧規(guī)劃引領(lǐng)智慧城市建設(shè)的新模式，已然成為智慧城市建設(shè)的必然選擇。將來的“智慧規(guī)劃”與“智慧城市”建設(shè)必將為整個城市治理提供更智能、更精準(zhǔn)和更人本的決策。
而這根本的根本在于轉(zhuǎn)變治理思路。空間治理要向數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型，將各種信息和數(shù)據(jù)納入空間規(guī)劃與決策中來。
具體來講，“智慧規(guī)劃”要以“可感知”為基礎(chǔ)，建設(shè)統(tǒng)一的智能感知體系，以期“人地互動可感知”；要以“能學(xué)習(xí)”為方法，形成國土空間和城市體征的綜合監(jiān)測指標(biāo)體系，以期“精細(xì)模擬能學(xué)習(xí)”；要以“善治理”為目標(biāo)，聯(lián)通融合智慧規(guī)劃的編制、審批、實施、監(jiān)測、評估、預(yù)警全業(yè)務(wù)系統(tǒng)和智慧城市的生產(chǎn)、生活、生態(tài)系統(tǒng)，以期“人機互動善治理”；要以“自適應(yīng)”為手段，實現(xiàn)自然資源治理與城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的業(yè)務(wù)協(xié)同和時空聯(lián)動，以期“時空演化自適應(yīng)”。
張鴻輝認(rèn)為，以智慧規(guī)劃引領(lǐng)智慧城市建設(shè)，可以促進(jìn)信息化建設(shè)與城市空間發(fā)展之間的深度融合，統(tǒng)籌強化智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧環(huán)保等智慧應(yīng)用系統(tǒng)的協(xié)同建設(shè)，協(xié)調(diào)規(guī)劃內(nèi)容與項目建設(shè)布局，從而引導(dǎo)智慧城市在“規(guī)劃—建設(shè)—管理—運維”全生命周期模式、流程與體制機制上的優(yōu)化。
在探索智慧治理的同時，此次疫情也讓我們看到中小尺度社區(qū)在規(guī)劃和治理中的重要性。
沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司高級工程師李曉宇認(rèn)為，社區(qū)治理構(gòu)成了防疫和恢復(fù)的基本空間單元，圍繞社區(qū)中心的15分鐘生活圈是市民活動的“第一層空間”，也是就近參與城市公共活動最頻繁的空間載體。應(yīng)以15分鐘生活圈為載體，將社區(qū)治理與衛(wèi)生防疫相結(jié)合，基于城市空間結(jié)構(gòu)和人口分布，分隔為大分區(qū)和小社區(qū)，將尋診確診的功能“下沉”到定點社區(qū)醫(yī)院，將疑似隔離觀察快速穩(wěn)定在家庭空間，以空間的分散化換取整體救治的時間機遇期，減少交叉感染的概率，最大程度分擔(dān)中心醫(yī)院的救治壓力。
此次疫情對社區(qū)的精細(xì)化治理提出了要求，如何加強中小社區(qū)的治理，并加大產(chǎn)城功能的融合，從而在城市范圍內(nèi)降低城區(qū)間的無效流動，在疫情防控及后續(xù)應(yīng)對時如何分區(qū)分級，將疫情的影響降到最低等，都值得進(jìn)一步研究和考量。
突發(fā)事件將會在一定程度上加速城市功能和行業(yè)的演替變遷，倒逼智力型、健康型和非大眾消費型服務(wù)業(yè)升級，相關(guān)的國土空間規(guī)劃編制和審批管理環(huán)節(jié)都將作出快速響應(yīng)，社區(qū)規(guī)劃與治理也將變得更加智能。從這個角度看，當(dāng)下不失為提升和改善空間治理的一個契機。
