互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”，該如何查處
2021年5月13日，某市自然資源局接到群眾舉報(bào)線索，涉及國(guó)際貿(mào)易的某新媒體公司在網(wǎng)站以及抖音、淘寶等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的招商廣告中，使用的中國(guó)地圖缺失南海九段線、南海諸島、藏南地區(qū)、臺(tái)灣島、釣魚島等重要信息，且其使用的34幅地圖均未經(jīng)審核。同年6月28日，該市自然資源局執(zhí)法支隊(duì)針對(duì)該公司“應(yīng)當(dāng)送審而未送審”的行為立案調(diào)查，依法下達(dá)處罰決定，責(zé)令新媒體公司刪除涉及“問(wèn)題地圖”的網(wǎng)頁(yè)34幅，并處罰金10856元。
對(duì)此，新媒體公司卻提出了異議。原來(lái)，該公司于當(dāng)年6月8日已接受該市市場(chǎng)監(jiān)督管理局的處罰，按要求已撤回各平臺(tái)相關(guān)廣告，并繳納了20萬(wàn)元的罰款。該公司表示，同一事項(xiàng)不應(yīng)該被處罰兩次，希望市自然資源局能夠撤銷執(zhí)法支隊(duì)出具的行政處罰決定。市自然資源局對(duì)該公司的說(shuō)法表示懷疑，決定對(duì)案情進(jìn)一步核實(shí)后再做處理，緣由是在該局執(zhí)法支隊(duì)立案調(diào)查期間，該公司并未配合調(diào)查，未按要求提供網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)原稿、動(dòng)畫視頻等原始文件。為解決舉證問(wèn)題，該局執(zhí)法支隊(duì)組織了多名技術(shù)人員攻關(guān)，花了20余天才完成證據(jù)收集。然而，按新媒體公司的說(shuō)法，市場(chǎng)監(jiān)督管理局卻只用了10天就完成立案、取證。
若出現(xiàn)不同執(zhí)法部門對(duì)同一個(gè)違法行為進(jìn)行處罰，則需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)管轄事宜。那么，在實(shí)踐中應(yīng)如何化解執(zhí)法矛盾，處理好涉及“問(wèn)題地圖”不同執(zhí)法部門之間職能交叉的問(wèn)題？
分歧
“問(wèn)題地圖”管理涉及綜合執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管、自然資源、新聞出版等多個(gè)職能部門，各部門在各自領(lǐng)域執(zhí)法時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)交叉及矛盾。
涉案新媒體公司認(rèn)為，涉及國(guó)際貿(mào)易的許多廣告、展覽、宣傳品等都經(jīng)常使用地圖進(jìn)行宣傳，由于該公司不了解地圖相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)“問(wèn)題地圖”的危害及后果認(rèn)識(shí)不清，才導(dǎo)致其違規(guī)使用“問(wèn)題地圖”。該公司被兩個(gè)行政主管部門同時(shí)立案查處后，已經(jīng)意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，并按要求進(jìn)行了整改，希望能減輕處罰。
市自然資源局認(rèn)為，該局執(zhí)法人員在接到舉報(bào)后，核實(shí)新媒體公司在網(wǎng)站使用的涉案地圖未依法送審及取得審圖號(hào)，同時(shí)存在錯(cuò)繪國(guó)界線、缺失重要信息等嚴(yán)重問(wèn)題，違法了《測(cè)繪法》《地圖管理?xiàng)l例》《地圖審核管理規(guī)定》等法律法規(guī)，在依法進(jìn)行取證后，對(duì)該新媒體公司下達(dá)了行政處罰決定。在這一過(guò)程中，該局由于未了解到市場(chǎng)監(jiān)督管理局同時(shí)在查處新媒體公司，也就沒有及時(shí)與其進(jìn)行協(xié)調(diào)。
當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)督管理局認(rèn)為，該局在組織互聯(lián)網(wǎng)廣告專項(xiàng)檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)新媒體公司發(fā)布的廣告地圖存在問(wèn)題，協(xié)同執(zhí)法的市公證處及時(shí)做了互聯(lián)網(wǎng)電子證據(jù)保全。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，執(zhí)法人員認(rèn)定該公司損害了我國(guó)領(lǐng)土主權(quán)、民族尊嚴(yán)和版圖完整，損害了國(guó)家利益，違反了《廣告法》相關(guān)規(guī)定，當(dāng)即要求新媒體公司撤回上述廣告，并對(duì)其處以罰款。
市公證處認(rèn)為，配合執(zhí)法部門開展互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”排查整治專項(xiàng)行動(dòng)是公證部門服務(wù)執(zhí)法的新嘗試。在此次執(zhí)法行動(dòng)中，該處工作人員迅速行動(dòng)，對(duì)不當(dāng)使用地圖行為的證據(jù)進(jìn)行固定，解決了互聯(lián)網(wǎng)電子證據(jù)“取證難”等問(wèn)題，為相關(guān)部門提供了有力依據(jù)。
分析
引進(jìn)保全公證，提升網(wǎng)絡(luò)取證效率
與線下實(shí)體“問(wèn)題地圖”查處時(shí)采用執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證的方式不同，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”的調(diào)查取證都需要在網(wǎng)上進(jìn)行。由于網(wǎng)頁(yè)所呈現(xiàn)的內(nèi)容形式多樣，且變化頻度高，采用傳統(tǒng)拍照方式難以實(shí)現(xiàn)有效的證據(jù)固定。實(shí)踐中，也曾出現(xiàn)因執(zhí)法人員對(duì)互聯(lián)網(wǎng)電子證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不了解，導(dǎo)致因相關(guān)證據(jù)證明力不足，使案件查處陷入被動(dòng)的情況。為解決互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”的取證問(wèn)題，部分城市嘗試引進(jìn)保全公證的方式：聯(lián)合公證部門派駐公證員參與互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”專項(xiàng)執(zhí)法小組，由公證員對(duì)涉嫌違法違規(guī)的網(wǎng)站進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)電子證據(jù)公證保全，針對(duì)靜態(tài)圖片、動(dòng)態(tài)視頻等不同網(wǎng)頁(yè)模式，分別采用截屏打印、屏幕錄制、刻錄光盤等不同手段固定證據(jù)后，第一時(shí)間制作保全證據(jù)公證書移交專項(xiàng)執(zhí)法小組，作為案件定性及處罰的依據(jù)。
本案例中，當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)督管理局能夠先于市自然資源局完成案件的電子證據(jù)取證，正是得益于在執(zhí)法過(guò)程中協(xié)同市公證處進(jìn)行了互聯(lián)網(wǎng)電子證據(jù)保全。
案件涉及多部門，可組織聯(lián)合查處
互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”管理涉及《廣告法》《測(cè)繪法》《地圖管理?xiàng)l例》等多項(xiàng)法律法規(guī)。實(shí)踐中，違法行為有可能會(huì)觸犯不同的法律法規(guī)、規(guī)章，進(jìn)而受到多個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處。如：在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布的廣告中使用“問(wèn)題地圖”，即違反了《廣告法》中第九條“廣告不得有以下情形……（四）損害國(guó)家尊嚴(yán)或利益，泄露國(guó)家秘密……”的相關(guān)規(guī)定，也違反了《地圖管理?xiàng)l例》中第十五條“國(guó)家實(shí)行地圖審核制度。向社會(huì)公開的地圖，應(yīng)當(dāng)報(bào)送有審核權(quán)的測(cè)繪地理信息行政主管部門審核”的相關(guān)規(guī)定。這一違法行為既可以由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門查處，也可以由自然資源部門查處，難免會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法交叉問(wèn)題。為解決互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”相關(guān)執(zhí)法部門各自為政、缺乏銜接等問(wèn)題，就要建立聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，厘清部門間的職能權(quán)限，整合各方執(zhí)法資源。
本案例中，該市自然資源局與當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)督管理局之間并沒有形成互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，兩方都投入了人力、物力對(duì)新媒體公司的違法行為進(jìn)行查處，不僅浪費(fèi)了執(zhí)法資源，也讓違法處罰變得更為復(fù)雜。
同一違法事項(xiàng)，不應(yīng)重復(fù)處罰
對(duì)互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”實(shí)施行政處罰，是糾正違法行為的重要手段。然而，在相關(guān)部門執(zhí)法交叉的背景下，極易出現(xiàn)不同執(zhí)法部門對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行重復(fù)處罰的情形，違反了相關(guān)法律對(duì)行政處罰的要求。新修訂《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次罰款以上的行政處罰。也就是說(shuō)，行政相對(duì)人的一個(gè)違法行為，不論其違反了幾個(gè)法律法規(guī)的規(guī)定，只須承擔(dān)一種法律責(zé)任；對(duì)其可以同時(shí)給予幾種處罰時(shí)，不得給予兩次罰款以上的行政處罰，不得再以同一事實(shí)和理由給予處罰。
本案例中，該市自然資源局查實(shí)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)督管理局已先行對(duì)新媒體公司的違法行為進(jìn)行了處罰，按照《行政處罰法》的規(guī)定，便不能以相同事實(shí)和理由對(duì)該公司再進(jìn)行處罰，于是撤銷了行政處罰決定。
強(qiáng)化版圖意識(shí)，引導(dǎo)公眾正確使用地圖
正確的國(guó)家版圖是國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的象征，體現(xiàn)了國(guó)家在主權(quán)方面的意志和在國(guó)際社會(huì)中的政治、外交立場(chǎng)。地圖則是表達(dá)國(guó)家版圖最常用、最直接的方式。要消除互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”的生存空間，避免其損害國(guó)家主權(quán)和利益，就要強(qiáng)化國(guó)家版圖意識(shí)的宣傳教育，引導(dǎo)社會(huì)公眾熟悉國(guó)家版圖、提高辨別“問(wèn)題地圖”的能力、自覺抵制“問(wèn)題地圖”、主動(dòng)參與到打擊互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”的行動(dòng)中來(lái)，切實(shí)維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和利益。
本案例中，也正是該市群眾發(fā)現(xiàn)新媒體公司在網(wǎng)上發(fā)布的“問(wèn)題地圖”后，及時(shí)向相關(guān)部門反映，讓違法違規(guī)行為得以及時(shí)糾正。
總結(jié)
近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的廣告、宣傳品、影視劇等常常會(huì)用到地圖，但因發(fā)布者法律意識(shí)和國(guó)家版圖意識(shí)淡薄，使得與互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”相關(guān)的違法行為頻發(fā)。然而，互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”有著分布廣、傳播快、危害大的特點(diǎn)，且涉及自然資源、市場(chǎng)監(jiān)管、新聞出版等多個(gè)領(lǐng)域，僅靠單個(gè)部門的努力難以消除互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”。在行政執(zhí)法存在交叉的背景下，做好互聯(lián)網(wǎng)“問(wèn)題地圖”查處工作，相關(guān)部門就要通過(guò)創(chuàng)新舉證手段、組織聯(lián)合執(zhí)法等方式，不斷加大對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖的監(jiān)管力度。對(duì)于自然資源部門來(lái)說(shuō)，不僅可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)電子證據(jù)公證保全化解舉證難的問(wèn)題，還可以同其他相關(guān)部門建立聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，整合執(zhí)法資源，解決執(zhí)法交叉、重復(fù)處罰等問(wèn)題。同時(shí)，還需要加大宣傳力度，強(qiáng)化社會(huì)公眾的國(guó)家版圖意識(shí)。對(duì)于公民、法人和其他組織來(lái)說(shuō)，亦應(yīng)牢固樹立國(guó)家版圖意識(shí)，提高辨別能力，自覺抵制“問(wèn)題地圖”。
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